공적 급여만으론 ‘돌봄 공백’ 못 막는다 … 일본, 민간 재가서비스 활성화로 ‘산업–복지 선순환’ 구축

보험연구원은 지난 8일 보고서를 통해, 공적 서비스의 한계를 민간 비급여 서비스로 보완하려는 일본의 ‘산복공창(産福共創)’ 모델을 주목했다. 보고서는 2026년 3월 「돌봄통합지원법」 시행을 앞둔 한국 사회에서 재가 돌봄 정책의 실효성을 확보하기 위해 민간 서비스 공급망 확보가 시급하다고 지적했다.

◇ 가족 돌봄이 초래하는 ‘경제적 손실’ … 일본의 위기의식

일본 경제산업성에 따르면 매년 약 10만 명이 가족 돌봄을 이유로 직장을 떠나는 ‘돌봄 이직’이 발생하고 있다. 이로 인한 생산성 저하와 인력 이탈에 따른 경제적 손실은 2030년 기준 약 9.2조 엔에 이를 것으로 전망된다.

이에 일본은 민간의 경제활동이 복지적 가치 창출로 연결되는 ‘산업-복지 선순환 구조’를 구현하기 위해 ‘산복공창’ 모델 개발사업을 추진 중이다. 이 모델은 지자체와 민간사업자가 협력하여 지역 고령자의 과제를 해결하는 구조로, 정부는 이를 실증하고 매뉴얼화하여 전국에 보급하고 있다.

송윤아 연구위원(보험연구원)은 “일본은 가족 돌봄이 개인의 문제를 넘어 노동시장 생산성 저하와 숙련 인력 이탈 등 국가 경제 전체의 손실로 이어진다는 점을 정책적 과제로 인식했다”고 설명했다. 특히 ‘산복공창’ 모델은 관리직 여성 등 핵심 노동 인력의 경력 단절이 심화되는 점에 주목하여, 공적 급여가 채우지 못하는 돌봄 수요를 민간 시장이 흡수하도록 유도하고 있다.

보고서는 산복공창 모델의 핵심을 세 가지 축으로 분석했다.

1. 지자체 인센티브 및 데이터화 : 지역 내 돌봄 자원을 데이터로 체계화하여 민간과 공유하고, 지자체의 유휴 자산(폐교, 공공건물 등)을 민간 서비스 거점으로 활용하도록 지원한다.

2. 서비스 유형의 구체화 : ▲노쇠 예방 및 사회참여(운동, 영양) ▲일상생활 지원(식사 배달, 이동 지원) ▲생활기능 유지 및 요양 지원 등 16개 유형으로 서비스 범위를 명확히 한다.

3. 품질 인증 체계 구축 : 업계 단체와 협력하여 비급여 서비스에 대한 ‘인증 제도’와 ‘표준 품질 기준’을 마련해 사회적 신뢰를 확보한다.

◇ 공적 급여의 한계와 비급여 서비스의 필요성

현재 일본과 한국의 공적 돌봄 서비스(장기요양보험 등)는 제공 범위와 이용 시간이 제한적이다. 2022년 한국 장기요양실태조사에 따르면 재가급여 이용자 가족의 36.5%가 ‘서비스 이용 시간 확대’를 최우선 개선 과제로 꼽았다.

우리나라는 2026년 「돌봄통합지원법」 시행을 통해 지자체 단위의 통합 지원 체계를 본격화할 예정이다. 그러나 보고서는 “공적 급여 확대에만 의존할 경우 지출 압력이 상승하고 지자체 간 재정력에 따른 서비스 격차가 발생할 수 있다”고 경고했다.

보고서는 일본 사례를 인용하며 비급여 서비스 비활성화의 원인으로 ▲돌봄 당사자가 되기 전까지 관련 서비스 정보 노출 기회 부족 ▲비급여 서비스의 품질을 관리할 제도적 장치 부족 ▲지자체 복지 부서의 민간 연계 경험 부족과 공정성 우려로 인한 소극적 태도 등을 지적했다.

송윤아 연구위원은 우리나라 재가돌봄 정책이 지속가능하게 작동하기 위해 중앙정부와 지자체의 적극적인 개입을 주문했다. 장기요양보험 급여는 중증 환자와 전문 케어에 집중하고, 운동·영양·이동 등 예방이나 경증 단계의 서비스는 민간 자원을 적극 활용해야 한다는 것이다.

특히 지자체별로 민간 연계 역량의 격차가 발생할 수 있으므로, 중앙정부 차원에서 지자체-민간사업자 간 협력 모델을 개발하고 서비스 품질 관리와 정보 체계 구축을 지원해야 한다고 강조했다. 이는 고령화에 따른 노동력 손실을 방지하고 관련 산업을 진흥하는 경제정책적 의미를 동시에 지닌다.